KERANGKA ANALISIS KEBIJAKAN

KERANGKA ANALISIS KEBIJAKAN

Oleh: Sri Wulan Romdaniyah

Bahkan anjing pun dapat memakan sisa-sisa makanan yang berasal dari meja orang kaya; dan pada saat ini, ketika si kaya dalam pengetahuan memakan makanan khusus di meja yang khusus, hanya anjing yang mempunyai kesempatan diet yang seimbang.
- SIR GEOFFREY VICKERS, The Art of Judgement: A Study of Policy Making (1965)


A. Analisis Kebijakan
Istilah ‘kebijakan’ yang dimaksud dalam materi ini disepadankan dengan kata bahasa Inggris ‘policy’ yang dibedakan dari kata ‘wisdom’ yang berarti ‘kebijaksanaan’ atau ‘kearifan’.Menurut Ealau dan Prewitt, kebijakan adalah sebuah ketetapan yang berlaku yang dicirikan oleh perilaku yang konsisten dan berulang, baik dari yang membuatnya maupun yang mentaatinya (yang terkena kebijakan itu) (Suharto, 1997). Kamus Webster memberi pengertian kebijakan sebagai prinsip atau cara bertindak yang dipilih untuk mengarahkan pengambilan keputusan. Titmuss mendefinisikan kebijakan sebagai prinsip-prinsip yang mengatur tindakan yang diarahkan kepada tujuan-tujuan tertentu (Suharto, 1997). Kebijakan, menurut Titmuss, senantiasa berorientasi kepada masalah (problem-oriented) dan berorientasi kepada tindakan (action-oriented). Dengan demikian dapat dinyatakan bahwa kebijakan adalah suatu ketetapan yang memuat prinsip-prinsip untuk mengarahkan cara-cara bertindak yang dibuat secara terencana dan konsisten dalam mencapai tujuan tertentu. (dalam Edi Suharto, http://www.policy.hu/suharto/modul_a/makindo_17.htm).
Analisis kebijakan adalah suatu bentuk analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sedemikian rupa sehingga dapat memberi landasan dari para pembuat kebijakan dalam membuat keputusan … Analisis kebijakan dapat dipakai dalam perbaikan penilaian diantara para pembuat kebijakan.
Analisis kebijakan (policy analysis) dapat dibedakan dengan pembuatan atau pengembangan kebijakan (policy development). Analisis kebijakan tidak mencakup pembuatan proposal perumusan kebijakan yang akan datang. Analisis kebijakan lebih menekankan pada penelaahan kebijakan yang sudah ada. Sementara itu, pengembangan kebijakan lebih difokuskan pada proses pembuatan proposal perumusan kebijakan yang baru.
Namun demikian, baik analisis kebijakan maupun pengembangan kebijakan keduanya memfokuskan pada konsekuensi-konsekuensi kebijakan. Analisis kebijakan mengkaji kebijakan yang telah berjalan, sedangkan pengembangan kebijakan memberikan petunjuk bagi pembuatan atau perumusan kebijakan yang baru.
Menurut Dunn, analisis kebijakan adalah ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai metode penelitian dan argumentasi untuk menghasilkan informasi yang relevan dalam menganalisis masalah-masalah sosial yang mungkin timbul akibat diterapkannnya suatu kebijakan. Ruang lingkup dan metoda analisis kebijakan umumnya bersifat deskriptif dan faktual mengenai sebab-sebab dan akibat-akibat suatu kebijakan.
Menurut Quade (1982 dalam Edi Suharto, http://www.policy.hu/suharto/modul_a/makindo_17.htm). analisis kebijakan adalah suatu jenis penelaahan yang menghasilkan informasi sedemikian rupa yang dapat dijadikan dasar-dasar pertimbangan para pembuat kebijakan dalam memberikan penilaian-penilaian terhadap penerapan kebijakan sehingga diperoleh alternatif-alternatif perbaikannya. Kegiatan penganalisisan kebijakan dapat bersifat formal dan hati-hati yang melibatkan penelitian mendalam terhadap isu-isu atau masalah-masalah yang berkaitan dengan evaluasi suatu program yang telah dilaksanakan. Namun demikian, beberapa kegiatan analisis kebijakan dapat pula bersifat informal yang melibatkan tidak lebih dari sekadar kegiatan berfikir secara cermat dan hati-hati mengenai dampak-dampak diterapkannya suatu kebijakan.
Analisis kebijakan publik bertujuan memberikan rekomendasi untuk membantu para pembuat kebijakan dalam upaya memecahkan masalah-masalah publik. Di dalam analisis kebijakan publik terdapat informasi-informasi berkaitan dengan masalah-masalah publik serta argumen-argumen tentang berbagai alternatif kebijakan, sebagai bahan pertimbangan atau masukan kepada pihak pembuat kebijakan.
Analisis kebijakan tidak diciptakan untuk membangun dan menguji teori-teori deskriptif yang umum, misalnya teori-teori politik dan sosiologi mengenai elit pembuatan kebijakan atau teori-teori ekonomi mengenai determinan pembelanjaan publik, akan tetapi analisis kebijakan mengkombinasikan dan mentransformasikan substansi dan metode beberapa disiplin, dan lebih jauh lagi menghasilkan informasi yang relevan dengan kebijakan yang digunakan untuk mengatasi masalah-masalah public tertentu.
Sebagai disiplin ilmu terapan, analisis kebijakan meminjam tidak hanya ilmu social dan perilaku tetapi juga administrasi public, hukum, etika dan berbagai macam cabang analisis system dan matematika terapan. Analisis kebijakan dapat diharapkan untuk menghasilkan informasi dan argumen-argumen yang masuk akal mengenai tiga macam pertanyaan:
1. Nilai yang pencapaiannya merupakan tolok ukur utama untuk melihat apakah masalah telah teratasi.
2. Fakta yang keberadaannya dapat membatasi atau meningkatkan pencapaian nilai-nilai.
3. Tindakan yang penerapannya dapat menghasilkan pencapaian nilai-nilai.
Dalam menghasilkan informasi dan argumen, seorang analis dapat memakai satu atau lebih dari tiga pendekatan, yaitu empiris, valuatif, dan normative. Pendekatan empiris ditekankan pada sebab akibat dari suatu kebijakan public tertentu. Disini pertanyaan utama bersifat factual (Apakah sesuatu ada?) dan informasi yang dihasilkan bersifat deskriptif. Analis misalnya, dapat mendeskripsikan, menjelaskan, atau meramalkan pengeluaran public untuk kesehatan, pendidikan, atau jalan-jalan raya. Sebaliknya, pendekatan valuatif terutama ditekankan pada penentuan bobot atau nilai beberapa kebijakan. Disini pertanyaannya berkenaan dengan nilai (Berapa nilainya?) dan informasi yang dihasilkan bersifat valuatif. Sedangkan pendekatan normative ditekankan pada rekomendasi serangkaian tindakan yang akan dating yang dapat menyelesaikan masalah-masalah public. Berkenaan dengan tindakan (Apa yang harus dilakukan?) dan tipe ninformasi yang dihasilkan bersifat preskriptif. Jika disimpulkan dalam table pendekatan analisis kebijakan sebagai berikut:

Pendekatan Pertanyaan Utama Tipe Informasi
Empiris Adakah dan akankah ada (fakta) Deskriptif dan prediktif
Valuatif Apa manfaatnya (nilai) Valuatif
Normatif Apakah yang harus diperbuat (aksi) Preskriptif

Ada beberapa tipe analisis kebijakan yang dapat dipakai untuk perbaikan kebijakan. Sebagai suatu definisi analisis kebijakan menekankan sifat praktis terhadap tanggapan-tanggapan masalah yang muncul dan krisis yang dihadapi pemerintah.
Lima tipe informasi yang dihasilkan oleh analisis kebijakan adalah: masalah kebijakan, masa depan kebijakan, aksi kebijakan, hasil kebijakan, dan kinerja kebijakan. Kelima tipe informasi tersebut diperoleh melalui lima prosedur analisis kebijakan: perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, pemantauan, dan evaluasi.
 Pemantauan (deskripsi) memungkinkan untuk menghasilkan informasi tentang sebab masa lalu dan akibat dari kebijakan.
 Peramalan (predisksi) memungkinkan untuk menghasilkan informasi tentang konsekuensi yang akan dating dari kebijakan.
 Evaluasi (evaluasi) mencakup produksi informasi tentang nilai atau kegunaan dari kebijakan yang lalu dan yang akan dating.
 Rekomendasi (preskripsi) memungkinkan untuk menghasilkan informasi tentang kemungkinan bahwa serangkaian tindakan yang akan datang akan mendatangkan akibat yang bernilai.
 Perumusan masalah. Artinya harus mengetahui keberadaan suatu masalah.
Perumusan masalah kebijakan adalah suatu proses penyelidikan untuk mengumpulkan informasi mengenai konsekuensi-konsekuensi kebijakan sosial yang mempengaruhi kelompok sasaran. Perumusan masalah kebijakan juga mencakup pencarian solusi-solusi terhadap dampak-dampak kebijakan yang bersifat negatif.
Masalah-masalah kebijakan secara umum memiliki enam elemen, yaitu:
a. Masalah kebijakan. Informasi ini meliputi argumen mengenai bukti-bukti pemasalahan, alternatif-alternatif kebijakan, tindakan-tindakan kebijakan, hasil-hasil kebijakan, dan keberhasilan-keberhasilan kebijakan.
b. Klaim kebijakan. Klaim kebijakan adalah kesimpulan-kesimpulan mengenai argumen-argumen kebijakan. Sebagai contoh, pemerintah harus berinvestasi dalam bidang pendidikan atau mengeluarkan dana lebih besar lagi bagi penanggulangan anak jalanan dsb.
c. Justifikasi atau pembenaran. Aspek ini meliputi asumsi mengenaiargumen kebijakan yang memungkinkan analisis kebijakan untuk melangkah dari masalah kebijakan ke klaim kebijakan. Suatu asumsi bisa mencakup informasi yang bersifat otoritatif, intuitif, analitis, kausal, pragmatis maupun kritis.
d. Pendukung. Pendukung adalah informasi-informasi yang dapat digunakan sebagai dasar yang mendukung justifikasi. Pendukung dapat berupa hukum-hukum keilmuan, pendapat-pendapat para ahli atau prinsip-prinsip etis dan moral.
e. Keberatan-keberatan atau sanggahan-sanggahan. Keberatan-keberatan adalah kesimpulan yang kedua atau argumen alternatif yang menyatakan bahwa suatu kondisi tidak dapat diterima (ditolak) atau dapat diterima dengan syarat-syarat tertentu.
f. Prasyarat. Aspek ini merupakan kondisi-kondisi yang dapat meyakinkan atau menjadi dasar bagi analis kebijakan untuk membenarkan klaim kebijakan. Dalam analisis kebijakan, prasyarat biasanya dinyatakan dalam bahasa “kemungkinan” atau probabilitas. Misalnya, “kemungkinan besar”, “kecenderungannya adalah” atau “pada taraf signifikansi 1 persen”.
B. Argumentasi Kebijakan
Setiap argumen kebijakan memunyai enam elemen informasi yang relevan dengan kebijakan, klaim kebijakan, pembenaran, dukungan, bantahan, dan penguat. Analisis kebijakan umunya bersifat kognitif, sedangkan pembuat kebijakan bersifat politis. Sistem kebijakan bersifat dialektis, merupakan kreasi subyektif dari pelaku kebijakan, merupakan realitas objektif, dan para pelaku kebijakan merupakan produk dari sistem kebijakan.
Ada dua pendekatan yang berlawanan untuk mendefinisikan pengetahuan esensialis dan plausibilis. Pengetahuan yang siap pakai atau yang relevan dengan kebijakan mengandung pernyataan kebenaran yang secara plausibel optimal yang dibuat dengan keterlibatan di dalam proses komunikasi, argumentasi, dan debat kebijakan. Kriteria untuk mengkaji plausibilitas argumen kebijakan meliputi kelengkapan, konsonansi, kohesivitas, regularitas fungsional, dan kesederhanaan, kehematan dan ketepatan fungsional. Informasi kebijakan yang sama dapat mengarah ke pernyataan kebijakan yang sama sekali berbeda, tergantung pada asumsi yang terkandung di dalam suatu argumen kebijakan.
Ada delapan cara argumen kebijakan yang dapat dipertimbangkan: otoritatif, statistikal, klasifikasional, intuitif, analisentrik, eksplanatori, pragmatis, dan kritik nilai.
Model-model kebijakan adalah penyederhanaan representasi aspek-aspek kondisi masalah yang terseleksi. Model-model kebijakan berguna dan penting, penggunaannya bukan masalah pilihan, semenjak setiap orang menggunakan beberapa model untuk menyederhanakan kondisi masalah. Model kebijakan tidak dapat membedakan antara pertanyaan yang penting dan tidak penting; juga model tidak dapat menjelaskan, memprediksi, mengevaluasi atau membuat rekomendasi, karena penilaian berada di luar model dan bukan bagiannya. Dimensi-dimensi yang paling penting dari model-model kebijakan adalah tujuan (deskriptif lawan normatif), bentuk ekspresi (verbal, simbolis, prosedural), dan asumsi-asumsi metodologis (pengganti lawan perspektif). Metode-metode untuk merumuskan masalah-masalah kebijakan meliputi analisis batasan, analisis klasifikasional, analisis hierarki, sinektika, brainstorming, analisis perspektif berganda, analisis asumsional dan pemetaan argumentasi.
Metode analisis kebijakan sangat terkait dengan persoalan moral dan etika, karena rekomendasi kebijakan mengharuskan kita menentukan alternatif-alternatif mana yang paling bernilai dan mengapa demikian. Rekomendasi berkenaan pemilihan secara bernalar dua atau lebih alternatif. Model pilihan yang sederhana meliputi definisi masalah yang memerlukan dilakukannya suatu tindakan; perbandingan konsekuensi dua atau lebih alternatif untuk memcahkan masalah; dan rekomendasi alternatif yang paling dapat memenuhi kebutuhan, nilai atau kesempatan.

C. Sistem Kebijakan
Sistem kebijakan (policy system) atau seluruh pola institusional dimana di dalamnya kebijakan dibuat, mencakup hubungan timbale balik diantara tiga unsure, yaitu kebijakan public, pelaku kebijakan, dan lingkungan kebijakan. Hal tersebut digambarkan seperti bagan di bawah ini.












D. Bentuk Analisis Kebijakan
Analisis kebijakan publik berdasarkan kajian kebijakannya dapat dibedakan antara analisis kebijakan sebelum adanya kebijakan publik tertentu dan sesudah adanya kebijakan publik tertentu. Analisis kebijakan sebelum adanya kebijakan publik berpijak pada permasalahan publik semata sehingga hasilnya benar-benar sebuah rekomendasi kebijakan publik yang baru. Keduanya baik analisis kebijakan sebelum maupun sesudah adanya kebijakan mempunyai tujuan yang sama yakni memberikan rekomendasi kebijakan.
Dunn membedakan tiga bentuk utama analisis kebijakan publik, yaitu:
1. Analisis kebijakan prospektif
Analisis Kebijakan Prospektif yang berupa produksi dan transformasi informasi sebelum aksi kebijakan dimulai dan diimplementasikan. Analisis kebijakan disini merupakan suatu alat untuk mensintesakan informasi untuk dipakai dalam merumuskan alternatif dan preferensi kebijakan yang dinyatakan secara komparatif, diramalkan dalam bahasa kuantitatif dan kualitatif sebagai landasan atau penuntun dalam pengambilan keputusan kebijakan.







2. Analisis kebijakan retrospektif
Analisis Kebijakan Retrospektif adalah sebagai penciptaan dan transformasi informasi sesudah aksi kebijakan dilakukan. Terdapat 3 tipe analis berdasarkan kegiatan yang dikembangkan oleh kelompok analis ini yakni analis yang berorientasi pada disiplin, analis yang berorientasi pada masalah dan analis yang berorientasi pada aplikasi. Tentu saja ketiga tipe analisis retrospektif ini terdapat kelebihan dan kelemahan.

3. Analisis kebijakan yang terintegrasi
Analisis Kebijakan yang terintegrasi merupakan bentuk analisis yang mengkombinasikan gaya operasi para praktisi yang menaruh perhatian pada penciptaan dan transformasi informasi sebelum dan sesudah tindakan kebijakan diambil. Analisis kebijakan yang terintegrasi tidak hanya mengharuskan para analis untuk mengkaitkan tahap penyelidikan retrospektif dan perspektif, tetapi juga menuntut para analis untuk terus menerus menghasilkan dan mentransformasikan informasi setiap saat.


FUNGSI-FUNGSI ARGUMEN KEBIJAKAN

Argumen yang substantive berperan untuk membangun atau mengkritik validitas pernyataan, baik pernyataan tentang kebenaran yang implicit di dalam pernyataan itu sendiri atau pernyataan yang terkait dengan norma (dari tindakan ataupun evaluasi) atau pernyataan yang tersirat di dalam rekomendasi dan peringatan. Pernyataan-pernyataan tersebut mempunyai kekuatan untuk meyakinkan para partisipan wacana untuk menyediakan pijakan rasional terhadap adanya pernyataan tentang validitas.
-JURGEN HABERMAS, Legitimation Crisis (1975)

Maksud dari argument kebijakan dalam hal ini adalah mengkaji struktur argument kebijakan dan perannya dalam mengubah informasi kebijakan menjadi pengetahuan yang siap pakai. Tujuan utamanya adalah menjelaskan bagaimana informasi yang sama dapat menuntun ke pernyataan pengetahuan yang berbeda, tergantung pada asumsi yang dipakai untuk melakukan argument dan debat kebijakan. Prinsip-prinsip dan generalisasi yang harus diketahui adalah sebagai berikut:
 Ada dua pendekatan yang berlawanan untuk mendefinisikan pengetahuan: “esensialis” dan ‘plausibilis”. Untuk dapat dipandang sebagai pengetahuan, keyakinan tidak harus pasti; keyakinan dapat bersifat plausible secara optimal dalam konteks tertentu dan masih berkualitas sebagai pengetahuan.
 Ketika dipertentangkan dengan analisis kebijakan yang standar, kelebihan utama dari cara argument structural adalah bahwa cara ini bersifat interpretative, multirasional, kritis, transaktif, etis, dan multi cara.
 Criteria untuk mengkaji plausibilitas argument kebijakan meliputi kelengkapan, konsonansi, kohesivitas, regularitas fungsional, dan kesederhanaan, kehematan dan ketepatan fungsional. Sistem criteria ini dapat diterapkan pada banyak cara argument kebijakan dan relevan terhadap standar, aturan dan prosedur yang dipakai para pakar maupun orang awam.

DAFTAR PUSTAKA

Edi Suharto. Analisis Kebijakan Sosial. http://www.policy.hu/suharto/modul_a/makindo_17.htm.
Tatang Taufiq. Argumen Isu Kebijakan Inovasi [1] . http://tatang-taufik.blogspot.com/2008/12/argumen-isu-kebijakan-inovasi-1.html

Tatang Taufiq. Analisis kebijakan Publik. http://izzahluvgreen.wordpress.com/2008/05/24/analisis-kebijakan-publik/
-----.Merumuskan Masalah Kebijakan.
http://blog.unila.ac.id/artefaksi/2008/05/05/merumuskan-masalah-kebijakan/
-----. Pengertian Dan Bentuk Analisis Kebijakan Publik
http://massofa.wordpress.com/2008/10/15/pengertian-dan-bentuk-analisis-kebijakan-publik/
-----. Analisis Kebijakan Pendidikan dalam Jabatan (Inservice Training) untuk Pengemban.
http://pustekkom.depdiknas.go.id/index.php?pilih=hal&id=54